De plus en plus confrontée à des critiques sur son impact environnemental, l’activité agricole évolue et cherche sa place dans une société désormais préoccupée par la protection de l’environnement. Un temps réduite à une activité de production de matières premières agricoles indispensables à la bonne santé économique des autres acteurs de la filière agro-alimentaire, l’activité agricole a vu ses relations avec le reste de la société se complexifier.

Une vision multifonctionnelle de l’agriculture, considérée aussi comme une source potentielle d’aménités environnementales, se déploie et se normalise. Selon ce regard, l’agriculture peut contribuer à la gestion des ressources environnementales, à l’aménagement de l’espace (par exemple, en produisant des paysages ouverts moins vulnérables aux incendies) ou encore, à l’occupation de l’espace, en contribuant à une répartition plus homogène de la population sur le territoire. Elle peut aussi agir à la périphérie des villes, en direction des marchés urbains.

Comment concilier les intérêts des acteurs des franges urbaines ?

À la fois sous influences urbaine et rurale, les périphéries urbaines liées à la migration des habitants vers les zones rurales proches des villes, entrainent la disparition des espaces naturels et agricoles à proximité des centres urbains. Provoquée par la croissance démographique rapide de la population urbaine, la préférence pour les habitats de type villa ainsi que la flexibilité offerte par le mode de transport automobile, la périurbanisation s’accélère. Or la conservation des espaces naturels et agricoles des aires urbaines est, aujourd’hui, une préoccupation de plus en plus importante. Toutefois, en raison de représentations du monde parfois divergentes, la cohabitation entre agriculteurs et nouveaux résidents, peu familiers des pratiques agricoles, peut favoriser l’émergence de conflits. Dans les espaces périurbains, cette cohabitation exacerbe la problématique de la durabilité environnementale de l’activité agricole.

La proximité des marchés urbains peut être mise à contribution par les agriculteurs pour diversifier leurs sources de revenu : par exemple, en mettant en œuvre de nouveaux ateliers de production, en développant des activités de transformation ou de vente directe afin de répondre à la demande alimentaire exprimée par les citadins. Il est également possible pour les agriculteurs de compléter leurs revenus avec une activité non-agricole grâce à la proximité du marché du travail des villes.

Toutefois, cette proximité urbaine est également source de nouvelles incertitudes pour l’entreprise agricole. La proximité d’acteurs urbains intensifie la compétition pour l’accès aux terres agricoles sur le marché foncier. Il en découle des prix élevés des rares terres disponibles et donc une accessibilité réduite au foncier agricole. Pour les agriculteurs des espaces périurbains, il s’agit donc de faire des choix, qui se traduisent par des dynamiques d’investissement spécifiques, afin de s’adapter au nouvel environnement de production.

Ces dynamiques d’investissement élaborées au niveau de l’exploitation agricole, entrent-elles en synergie avec les projets portés par les autres acteurs des espaces périurbains ? Ces derniers, en charge de l’aménagement urbain ou de l’encadrement agricole, peuvent en effet avoir des visions différentes des formes d’activité agricole à promouvoir. Les espaces de concertation nécessaires à la définition de projets communs ont-ils été développés ? Surtout, ces espaces remplissent-ils leur objectif de coordination de l’action des acteurs ?

Face aux tensions, l’activité agricole se relocalise

Pour apporter un début de réponse à ces questions, nous avons réalisé une analyse comparative entre deux politiques dont un des objectifs est de maintenir une activité agricole à proximité des centres urbains. Il s’agît, d’un côté, de la Ceinture de verdure – Greenbelt – de l’Ontario (Canada) et, de l’autre, de l’InterSCoT toulousain.

CC Wikimedia Commons Judo green belt

En 2005, le Gouvernement provincial de l’Ontario valide la création de la Ceinture de verdure autour de la métropole de Toronto. C’est un zonage renforçant la législation existante qui voit le jour un an seulement après la première annonce. L’ambition est élevée : un périmètre d’environ 800 000 hectares a été identifié, sans consultation préalable, et rendu quasiment inconstructible. De son côté en 2001, le Préfet de l’ex-région Midi-Pyrénées avait entamé une réflexion avec les élus locaux de l’aire urbaine de Toulouse afin de définir une action collective pour son aménagement. Un accord sur une vision stratégique est validé en 2010. Cette stratégie se structure autour de quatre axes : maîtriser, polariser, relier et piloter. Afin de mieux respecter les spécificités des espaces concernés, il est aussi décidé de conserver la subdivision du périmètre de l’InterSCoT en quatre périmètres plus petits, correspondant aux espaces délimités par les quatre SCoTs membres.

CC Pixabay Mediamodifier

Les résultats montrent, dans un premier temps, que l’enjeu de la pression foncière sur la viabilité du secteur agricole n’est apparu dans les agendas politiques que relativement récemment. En effet, le foncier agricole périurbain est plutôt perçu comme une réserve foncière pour l’urbanisation à usage des résidents urbains en manque de nature et souhaitant s’éloigner de la densité et de l’artificialité (et aussi des prix) des centres urbains. Face aux maigres perspectives de maintien d’une activité agricole périurbaine et aux plus-values intéressantes pour les propriétaires fonciers, les acteurs agricoles ont tout d’abord adopté des stratégies de sortie ou de relocalisation pour se soustraire aux contraintes générées par la proximité géographique des espaces urbains.

Par ricochet, cette réduction de l’activité agricole a eu un impact négatif sur la densité des autres acteurs de la filière agroalimentaire qui, voyant la demande pour leurs services s’amoindrir, ont choisi de ne pas s’y maintenir. Il s’agît, par exemple, de services de conseil technique, ou encore de l’accès pour les éleveurs à des abattoirs ou à des services vétérinaires agricoles. Leur disparition a entraîné des surcoûts de production significatifs qui ont miné les bilans des agriculteurs ayant maintenu leur activité, ce qui n’a pas incité les jeunes à s’installer.

Assurer la coexistence des acteurs de la filière agro-alimentaire

La prise de décisions politiques sans élaboration, ni concertation avec les agriculteurs ou, a minima, avec les organismes agricoles spécialisés est souvent perçue de manière négative par les agriculteurs. Dans le cas de la Ceinture de verdure, la rapidité du processus, le manque de concertation et une délimitation du zonage pour le moins surprenante ont créé un sentiment de suspicion. Face à l’incertitude du maintien de cette politique, les propriétaires de terres agricoles ont souvent décidé de conserver leur patrimoine foncier. Bien que ces terres soient mises à disposition d’autres agriculteurs via des arrangements précaires, cette situation témoigne d’un manque de fluidité du marché foncier agricole qui complique l’installation de jeunes agriculteurs. Il est également à noter qu’une mesure antérieure à la création de la Ceinture de verdure interdit la division de propriétés agricoles en parcelles de moins de 40 hectares, ce qui a complique singulièrement l’installation de maraîchers sur de petites surfaces, mais aussi l’installation progressive d’agriculteurs en cours de reconversion professionnelle et l’agrandissement de certaines exploitations. L’attachement au foncier, souvent évoqué par les propriétaires pour défendre leur décision de rétention du foncier ne doit pas faire oublier qu’il peut cacher l’intention de spéculer sur le prix du foncier.

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La préservation du foncier agricole à proximité des centres urbains dans la Ceinture de verdure n’est donc pas suffisante pour maintenir un secteur agricole périurbain dynamique. Il faut également conserver un environnement productif dynamique. Dans cette optique, il semble a priori que le contexte de l’InterSCoT est plus favorable aux agriculteurs, notamment en raison de la présence d’organismes agricoles spécialisés : la Chambre d’agriculture (qui accompagne les agriculteurs dans leurs choix techniques et leurs démarches administratives), la SAFER (Société d’aménagement rural et d’établissement foncier qui encadre les achats de foncier aussi bien pour l’agrandissement que pour l’installation des jeunes agriculteurs) et les syndicats agricoles qui portent les messages des agriculteurs au sein des espaces de décision. De même, la présence d’autres organismes, tels que l’AUAT (Agence d’urbanisme de l’aire toulousaine qui intègre la question agricole dans son schéma de planification urbaine) ou les collectivités locales (qui ont développé des compétences agricoles) pourrait être considérée comme le gage d’une concertation territoriale élargie.

Construire un projet sur la base d’une action concertée

Le bilan des actions menées par les organismes de l’InterSCoT est néanmoins à nuancer. L’action des organismes professionnels agricoles semble être toujours marquée par une vision de l’exploitation agricole familiale centrée sur la production de matières premières agricoles avec une taille économique suffisante au maintien de deux emplois à temps plein, si possible occupés par les membres d’un même ménage. Dès lors, l’évaluation des projets des agriculteurs passe par des outils économiques qui réduisent la viabilité économique de l’exploitation à son activité de production de matières premières agricoles. En outre, la vision agricole portée par les organismes de planification urbaine tels que l’AUAT ou certaines communes de l’InterSCoT est assez différente de celle des organismes professionnels agricoles. Elle repose plutôt sur une conception de l’exploitation agricole comme unité de production alimentant les marchés urbains en produits frais et fournissant des aménités pour le territoire. Ces deux visions, sans nécessairement être en opposition, peuvent conduire à des incompréhensions entre acteurs, voire à des conflits.

En résumé, bien que le caractère multifonctionnel de l’activité agricole soit valorisable lors de la définition de projets territoriaux, la faible coordination entre acteurs, et notamment l’absence de définition d’un projet agricole territorial clair, est préjudiciable à la durabilité des espaces périurbains. La définition d’un tel projet, dans lequel l’importance du foncier agricole serait reconnue et des mécanismes de coordination inscrits, est indispensable afin de réconcilier les différentes visions du monde des acteurs pour une gouvernance pérenne des territoires périurbains.-

CC Patrick Mignard pour Mondes Sociaux

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