Transférer une capitale, l’expérience allemande

La décision du président américain Donald Trump, fin 2017, de reconnaître Jérusalem comme capitale d’Israël et d’y installer l’ambassade des États-Unis illustre l’actualité des rapports complexes, chargés d’une symbolique évidente, qu’entretiennent certaines villes avec la politique, voire la géopolitique. Catégorie urbaine incontournable et atypique, la capitale d’État voit pourtant son rôle questionné en contexte de mondialisation, du fait de la redéfinition du rôle de l’État et de l’apparition d’un « archipel métropolitain mondial », qui repose davantage sur les grands réseaux de transport et d’information.

Dans le même temps, les investissements publics parfois pharaoniques lancés ces dernières décennies par de nombreux dirigeants dans leurs capitales ne sont que des preuves supplémentaires que la ville dans laquelle s’incarne l’État constitue toujours un média essentiel de représentation, à peine actualisé depuis la construction du château de Versailles ou de la Cité Interdite à Pékin. C’est le cas à Astana (Kazakhstan) et à Pyongyang (Corée du Nord) en passant par Naypyidaw (Birmanie), Yamoussoukro (Côte d’Ivoire) ou Ankara (Turquie).

Dans les deux décennies qui suivent la réunification, l’Allemagne se trouve en situation de refonder son rapport à sa capitale, notamment par le choix, en 1991, de transférer ses institutions de Bonn, le centre politique de l’Allemagne de l’Ouest (RFA), à Berlin, ancienne capitale du Reich et de l’Allemagne de l’Est (RDA).

État démocratique à régime parlementaire et première puissance économique du continent européen, l’Allemagne constitue un cas intéressant de rapport entre capitale et territoire national. Au-delà d’une action d’aménagement d’envergure, d’un coût total d’environ 10 milliards d’euros, la portée symbolique de ce déplacement d’institutions est évidente. On y retrouve les ressorts des liens entre une société, un État et une ville : dimension spatiale de la construction nationale, poids de la mémoire, contraintes du tissu urbain, importance des habitus dans la pratique du pouvoir.

  • Laporte A., 2016, De Bonn à Berlin. Le transfert d’une capitale (1990-2010), Toulouse : Presses Universitaires du Midi, coll. Villes et territoires.

 

La capitale, une ville hors-catégorie

Les capitales d’États modernes constituent un type urbain déroutant, dont la définition se dérobe à mesure qu’on tente d’appliquer les définitions classiques des termes désignant les grandes villes, fondées sur la démographie ou la morphologie. Elles peuvent être grandes comme petites, et souvent il s’avère qu’elles ne figurent pas à la tête de l’armature urbaine nationale. De même, leur localisation et leur développement ne répondent en rien aux facteurs ordinaires de distribution des fonctions économiques d’un pays. Il s’agit davantage des conséquences d’une tradition politique, souvent non écrite (comme dans le cas de Paris), ou de décisions bien identifiées et tout aussi politiques (comme lorsque le gouvernement quitte Rio pour Brasilia au Brésil en 1960).

CC Patrick Mignard pour Mondes Sociaux

L’aire d’influence des capitales ne répond pas plus aux aires de chalandise proposées en géographie économique, mais davantage dans la part de compétences juridiques assumée par l’État par rapport à celles incombant aux autorités régionales et locales. Ce sont moins des éléments fonctionnels qui définissent l’importance de la ville, que les frontières du territoire, qui constituent une limite. Ainsi, la capitale est autre chose qu’une ville car les fonctions politiques et symboliques qu’elle abrite lui confèrent un lien privilégié avec l’État. En conséquence d’ailleurs, la cité obtient souvent un statut juridique particulier. Ainsi dans de nombreux États à organisation fédérale ou déconcentrée, la capitale devient un État fédéré en soi, comme aux États-Unis, en Argentine, au Mexique, en Russie ou en Allemagne.

L’Allemagne, justement, propose une situation géohistorique atypique. Tout d’abord, aucune ville n’y a de tradition de leadership urbain sur le très long terme, avec le capital symbolique qui l’accompagne. Berlin n’est capitale de l’Allemagne que depuis 1871, et même si cette date est précédée par 170 ans de gouvernement de la Prusse, une grande partie du pays avait vu sa souveraineté portée par d’autres villes comme Vienne, Munich ou Francfort. Le caractère fédéral de l’armature territoriale allemande est d’ailleurs l’héritage de tensions permanentes entre régions qui ont vécu longtemps comme des quasi-États (Bavière, Wurtemberg, Saxe, villes hanséates).

CC Wikimedia Commons Jwnabd

Au début du XXe siècle, Berlin devient l’une des capitales les plus puissantes du monde, centre politique d’un grand territoire et carrefour d’une industrie nationale en expansion. Après 1945, la partition du pays brise l’essor démographique de la ville. En RDA, l’État se recompose dans des institutions reconstruites dans la partie orientale de la ville. À l’Ouest, la fonction de capitale n’est plus assumée que symboliquement par Berlin. Bonn, ville alors d’environ 100 000 habitants, est choisie pour accueillir l’appareil gouvernemental, parlementaire et diplomatique de l’Allemagne fédérale. Son rôle sera peu à peu conforté au cours des décennies de Guerre froide (1947-1991).

  • Janicot L., Lafaille F., Renaudie O., eds., 2015, Les villes capitales, miroir de l’État  ?, Pontoise, Université de Pontoise.
  • Vidal L., 2009, Les larmes de Rio, Paris : Aubier.

 

Une formidable opération d’aménagement

Le 21 juin 1991, soit huit mois après la réunification allemande, le Bundestag vote à l’arrachée le déplacement du gouvernement et du parlement allemands de Bonn à Berlin. L’âpreté des débats d’alors, aujourd’hui oubliée, révèle les antagonismes politiques, économiques et culturels qui éloignaient ces deux villes et le projet national qu’elles devaient incarner. Les décisions des premiers mois visent à traduire la « juste partition du travail » entre Bonn et Berlin par une loi proposant le déplacement de la moitié des haut-fonctionnaires et le maintien au bord du Rhin du siège principal de six ministères.

Le changement de majorité parlementaire intervenu en 1998 accélère le déplacement de la capitale, qui sera effectif au cours de l’été 1999. Dans la décennie 1990, Bonn a pris soin de négocier des compensations avantageuses pour le départ de l’activité politique. En 1994, la ville obtient 1,5 milliard d’euros, la réaffirmation du maintien d’administrations de haut niveau et l’installation durable de bureaux de l’ONU. Combinées à une situation avantageuse proche de Francfort et à la présence d’entreprises dans les hautes technologies, l’ancienne capitale s’est assurée les conditions d’une croissance économique et démographique soutenue.

CC Mondes Sociaux

Dans le même temps, Berlin et en particulier les quartiers les plus centraux, anciennement parcourus par le Mur, sont totalement restructurés de manière à accueillir ministères, Chancellerie et bureaux des parlementaires. L’opération la plus impressionnante se situe dans le quartier du Reichstag où des bâtiments très imposants sont érigés. Leur volume et leur architecture contrastent avec la sobriété et la discrétion dont on qualifiait les ministères de l’Allemagne fédérale construits avant 1989. Même si l’État assure une grande partie des financements, les investissements de construction et de restauration de ce qu’on nomme désormais le « quartier gouvernemental » restent importants pour la municipalité, alors en grande difficulté économique.

Cependant, dans le contexte d’une ville globalement peu chère, les activités parapubliques nécessaires à la marche d’une capitale ont pu s’installer non loin des ministères. Les grands médias ont pu investir des immeubles du centre historique de la ville. Les ambassades des pays puissants ont pu réutiliser le foncier qu’elles possédaient du temps de la partition de la ville, voire d’avant la Seconde Guerre mondiale. Les cabinets de consultants, d’avocats ainsi que les corporations professionnelles, dont le rôle de lobbying est important en Allemagne, ont pu également s’installer dans ces mêmes quartiers.

  • Laporte A., Montes C., 2015, « Les capitales  : échelles, trajectoires, pratiques », Géocarrefour, vol. 90, no 2, 97-102.

 

Le pouvoir au quotidien

Comme souvent, les grands aménagements et les discours (non moins grands) qui les accompagnent, se trouvent rattrapés par la réalité quotidienne de ceux qui les utilisent et les pratiquent.

En termes d’image tout d’abord, car Berlin n’a plus la réputation grisâtre et pauvre qu’on lui connaissait dans les années 1990. Le marketing territorial vantant une ville « pauvre et sexy » selon les termes du maire Klaus Wowereit (2001-2014), ainsi que les opportunités qui y sont offertes dans le monde de la culture et des médias attirent des populations plus jeunes et un peu plus riches. Dans la période la plus récente, le décollage économique semble être au rendez-vous, avec un chômage qui a été divisé par deux en quinze ans et une montée générale des prix de l’immobilier ; ce qui a eu pour effet de changer l’image de la ville, plus huppée et avec des inégalités sociales plus accusées.

Peu à peu, le fonctionnement quotidien de la politique s’organise dans Berlin. La capacité des différents secteurs (haute administration, médias, diplomatie, lobbying) à pratiquer les mêmes quartiers conduit dans une certaine mesure à reproduire dans une métropole de trois millions d’habitants l’habitude d’une grande proximité entre secteurs professionnels qui existaient dans la petite ville de Bonn. L’amélioration des conditions de vie et de travail à Berlin met d’ailleurs de plus en plus en péril la répartition équilibrée des haut-fonctionnaires entre l’ancienne et la nouvelle capitale au bénéfice de cette dernière.

Au-delà, Berlin est aussi devenue une ville de mondanités, avec ses lieux où les élites politiques et médiatiques aiment à se montrer. Alors que la métropole a longtemps véhiculé une image austère, elle est devenue dans les années 2000, une ville incontournable pour ceux qui souhaitent avoir une notoriété d’envergure nationale. Si le travail d’administration du pays ne s’y déroule pas complètement, les jeux d’influence et de pouvoir y sont bien davantage et durablement concentrés.

Crédits image d’entrée : CC Pxhere et crédits image d’entrée : CC Mondes Sociaux


Antoine Laporte

ENS Lyon, UMR 5600 Environnement, Ville, Société (Antoine.laporte@ens-lyon.fr)

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4 réponses

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