Gouverner le développement durable ?

L’année 2019 a été clairement marquée par le mouvement international de la jeunesse Fridays for the Future (Vendredis pour le futur), lancé par la Suédoise Greta Thunberg, en faveur d’une grève scolaire mondiale pour le climat. On a ainsi compté quelque 5000 événements dans 150 pays le vendredi 20 septembre 2019. C’est dire que le mot d’ordre du développement durable est aujourd’hui omniprésent et mobilise des acteurs et des groupes bien au-delà des gouvernants.

Il se concrétise toutefois en fonction de ce que l’on priorise et en fonction de ce que l’on met en place. Autrement dit, il s’opérationnalise via des contenus (énergie, transports, consommation, déchets, espaces verts, etc.) et des procédures (comment on le fait, autour du registre de la démocratie et de la participation). Mais comment penser ensemble la durabilité et sa gouvernance ? S’y arrêter permet de mieux saisir les enjeux actuels de « transition », aussi bien énergétique qu’« écologique et solidaire », pour reprendre l’intitulé du ministère en charge en France.



Gouvernement, gouvernance, gouvernementalité

La gouvernance traite de la coordination à assurer dans une société entre une diversité d’acteurs et d’instances (États, collectivités, entreprises, associations, citoyens…) et entre différentes échelles d’action imbriquées. Les parties prenantes sont donc plus nombreuses que dans un modèle vertical dit de gouvernement – organisé autour de l’appareil d’État (centralisé et déconcentré). Les relations entre les acteurs ne sont pas pour autant égalitaires et restent asymétriques : des rapports hiérarchiques existent toujours.

Le reconnaître évite de s’en tenir à des lectures binaires « bonnes pratiques » versus attitudes jugées « déviantes », qui sont sous-jacentes aux discours sur la transition écologique. Cette dernière traduit une dynamique maîtrisée de passage d’une situation A vers une situation B pensée comme meilleure. Il en va donc d’un certain ordre social. L’appel au citoyen actif par des « éco-gestes » en est un marqueur. L’approche devient ternaire, avec pour troisième angle la gouvernementalité. La gouvernementalité fait écho à la « conduite des conduites » au sens de Michel Foucault, c’est-à-dire exercer le pouvoir à travers les citoyens, par une mise en responsabilité produisant des formes d’autogouvernement.

Les injonctions à la sobriété énergétique sont caractéristiques. On passe d’échelles collectives (l’accès à des biens et des services, et les disparités en fonction des groupes sociaux) à l’« éco-conscience » individuelle pour faire des économies d’énergie, réduire ses déchets, etc. Ce changement d’échelle tend à masquer la part des acteurs publics et des industries, les inégalités socio-économiques et les capacités différentielles des uns et des autres à agir : par exemple, pour les équipements énergétiques du logement, selon que l’on est locataire ou propriétaire.

Trois enjeux de hiérarchie

Les rapports hiérarchiques de gouvernance se déplient à travers un triple balancement : acteurs et ressources, normes et légitimités, contenus et instruments. Sur le premier plan, on part d’une double distinction entre acteurs étatiques et non-étatiques, publics et privés, pour s’intéresser aux coalitions repérables : quelle instance va se rapprocher de telle autre, conclure des partenariats, et sous quelle forme juridique, ou au contraire se tenir à distance, sachant que les intérêts publics et privés, nationaux et locaux, etc., peuvent diverger. La problématique d’une gouvernance néolibérale de la durabilité émerge ici, vue comme moins centrée sur l’État et plus fondée à partir des principes du marché. La privatisation des ressources naturelles est souvent donnée en exemple, tel que le développement de la propriété privée de l’eau, qui s’accompagne de la mise en place d’un appareil administratif de gestion de l’accès à la ressource.

La deuxième question concerne la production des normes et leur légitimité, par rapport aux capacités d’action relatives des différents acteurs. Pour agir de manière durable, établir des règles passe par des négociations entre tous les acteurs et à toutes les échelles. Par exemple, afin de désamorcer des conflits autour de l’implantation de parcs solaires ou éoliens en France, des régulations s’opèrent entre trois groupes : les opérateurs et entreprises privées, l’élite municipale politique et technique des communes concernées, et les services de l’État.

La troisième problématique concerne la correspondance entre les contenus, les objectifs visés et les instruments de leur matérialisation. Les instruments représentent une incarnation non seulement technique mais aussi politique et sont plus ou moins coercitifs (règlements d’urbanisme…) ou incitatifs (charte d’écologie urbaine…). C’est pourquoi le registre de la « ville durable » s’appréhende à la fois comme un modèle normatif (par exemple, la loi ELAN promulguée le 24 novembre 2018 a établi en France de nouveaux seuils d’autorisation de surfaces commerciales dans l’objectif de revitaliser les centres-villes) et un récit global censé emporter l’adhésion de tout un chacun (la solidarité intergénérationnelle pour l’avenir commun de la planète).

Relire la gouvernance publique et urbaine

Derrière les ambitions affichées, la durabilité peut d’abord se lire comme un jeu sur les marges, enserré dans le social et le politique. Par exemple, en France, les municipalités s’efforcent de visibiliser l’assertion selon laquelle « la pollution tue », en associant la congestion automobile avec la dégradation de la qualité de l’air et ses impacts pour les habitants. En termes de gouvernance, ce chaînage vise à construire un problème public, identifier des causes et des victimes, donc à légitimer des actions municipales et à rechercher de nouveaux « alliés » : chacun est concerné par sa santé.

En effet, un travail d’implication des habitants et usagers s’avère indispensable pour évoquer un consentement et susciter la participation citoyenne, qui ne va jamais de soi. Un autre exemple le montre : les micropolluants présents dans les réseaux d’assainissement urbains. Ces résidus de métaux, pesticides, détergents, etc., sont difficiles à traiter au niveau des stations d’épuration. Pour autant, le lien avec des produits d’utilisation courante, notamment d’hygiène corporelle, est rarement perçu dans la vie quotidienne.

Aussi, les affirmations volontaristes en durabilité ne sont pas exemptes de compromis pratiques. Le système de vignettes Crit’Air, classant les véhicules en fonction de leurs émissions afin d’en restreindre la circulation, est significatif. Il s’applique dans certaines grandes villes et cible les véhicules les plus anciens et polluants, à certaines périodes (les fameux « pics d’ozone »), selon les décisions au niveau local. On le comprend, ces initiatives ont leur domaine de validité et leurs limites.

Cette contextualisation conduit à différencier des transactions de continuité, visant des changements graduels, sans remettre en cause les principes actuels de consommation ou de déplacements, et des transactions de rupture, qui expriment un changement de modèle. Par exemple, dans le premier cas, il peut s’agir de limiter les gênes ou les impacts de la circulation sans forcément réduire la place de la voiture en ville, en aménageant un boulevard périphérique, une « zone 30 » limitant la vitesse, etc. Dans le deuxième cas, on pense à la promotion d’autres modes que l’automobile, comme les transports en commun (tramways, etc.), l’usage du vélo (on parle à présent d’autoroutes à vélo) et les déplacements pédestres.

L’introduction, dans de nombreuses grandes villes en Europe, de dispositifs de vélos en libre-service et de l’autopartage (location de véhicules à la demande) restitue cette complexité. Si l’on perçoit d’abord une dimension « alternative » – l’usage pour se déplacer et non la possession ou le statut social –, ces dispositifs consacrent bien souvent des groupes privés et des multinationales dans la gestion des mobilités urbaines – à l’instar de JCDecaux, depuis les abribus lyonnais en 1965 jusqu’aux systèmes de vélos libre-service.

Parallèlement aux processus descendants (dits bottom-up) de la gouvernance de la transition (des priorités européennes aux actions nationales puis locales), le mouvement des villes en transition s’est développé depuis une quinzaine d’années. Ce mouvement part d’initiatives localisées innovantes et prône leur diffusion élargie. Il appelle à une économie locale sobre avec un engagement citoyen. Il ne s’agit pas d’avaliser deux scénarios « étanches », mais de souligner la tension entre les interprétations technologiques et écologiques de la durabilité.

À première lecture, la décarbonisation des économies est inscrite par les pouvoirs publics dans une démarche planifiée. La feuille de route de l’Union européenne, Energy Roadmap, a quantifié des objectifs à atteindre par les États membres à horizon 2050 : réduire les émissions de CO2 de 80% sur la base de leur niveau de 1990. Au fil des échelles se dégage le rôle joué par une diversité de parties prenantes, et non simplement l’État : les collectivités territoriales, les petites et moyennes entreprises, des collectifs associatifs locaux, etc.

Ainsi abordé, le changement socio-écologique n’est pas uniquement une problématique « macro » ou globale ; il est plus diffus, jusqu’aux comportements individuels et a priori banals : débrancher les appareils électriques, économiser l’eau pour la douche ou la vaisselle, etc. Mais à ce niveau une corrélation se dégage entre le fait de disposer d’équipements techniques dans l’habitat – isolation, pompe à chaleur, récupérateur d’énergie, etc. – et l’appartenance à des groupes sociaux dotés économiquement et/ou culturellement.

Le technique est aussi politique

La dimension du politique est réintroduite de la sorte. Nous avons affaire à une grammaire de légitimation qui sert de fondement aux discours de la transition écologique. Par exemple, il est de plus en plus question de dispositifs « intelligents », incarnés dans la mise en place en France des compteurs Linky. Supposés optimiser la consommation d’énergie, en identifiant en temps réel les appareils énergivores, ils sont valorisés comme des nudges ou leviers incitatifs par les opérateurs. Ce premier référentiel associe la durabilité à un instrument d’action publique ou privé, avec l’idée à la fois de solutions techniques et d’un certain ordre social établi. Il s’est imposé en appelant aux comportements « vertueux » et en ciblant les catégories populaires ou moyennes.

À côté de cela, se dégage un second référentiel, fondé lui sur des expérimentations sociales et non pas l’idée de permanence d’une trajectoire maîtrisée. Il correspond à des finalités sociétales plus que techniques et économiques, et à un autre rapport au politique. Cela s’incarne à travers certaines coopératives citoyennes de production d’énergie (par exemple, la coopérative « Énergies partagées en Alsace »).

Les rapports urbains à la « nature » illustrent également cette double grille de lecture. Sa « proximité » peut être un motif revendiqué d’installation en périurbain et d’étalement des villes. En même temps, son appréhension met en jeu une série de contradictions entre une nature policée, promue par le « verdissement » des espaces urbanisés (le gazon des emprises de tramways…), et une pluralité d’expériences révélant une nature non maîtrisée, présente dans les franges urbaines (bords de route…) et support de différentes activités sociales (habitat informel auto-construit, etc.).

Dans ces deux registres instrumental/expérimental, les transactions concrètes ne se situent pas sur le même plan : le premier suppose une adaptabilité technique quand le second dépend d’une certaine adaptation sociale. La réflexion sur la gouvernance de la transition ouvre cette boîte noire. Gouvernance publique et gouvernance urbaine sont bien à considérer de concert, entre régulations institutionnelles et production du lien social.


  • Hamman P., 2012. Sociologie urbaine et développement durable, Paris – Bruxelles : De Boeck Supérieur. Coll. Ouvertures sociologiques.
  • Hamman P. (éd.), 2011. Le tramway dans la ville. Le projet urbain négocié à l’aune des déplacements, Rennes : Presses universitaires de Rennes. Coll. Espace et territoires.

 

Illustration d’Adèle Huguet pour Mondes Sociaux : tous droits réservés Adèle Huguet.

Crédits images en CC : Pixabay aalmeidah, Svg Silh


Philippe Hamman

Université de Strasbourg, CNRS - Institut d’Urbanisme et d’Aménagement Régional (IUAR), Laboratoire Sociétés, Acteurs, Gouvernement en Europe, UMR 7363 (phamman@unistra.fr)

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