Comment les États peuvent-ils surmonter leur surendettement ?

La dette publique française a aujourd’hui allègrement dépassé les 100% du PIB. Elle représente  plus de 2,6 milliards d’euros, largement le triple de ce qu’elle était il y a 20 ans et les nouvelles mesures prises pour faire face à la Covid l’ont fait grimper à près de 120% du PIB. Ce niveau est-il supportable ? Ou bien doit-on parler de crise de la dette ?

 Oui, ce niveau est supportable si l’on considère que la dette exerce un effet dépressif sur l’économie lorsqu’elle atteint un tel niveau ; non, si l’on observe que la France n’a jusqu’à maintenant rencontré aucune difficulté à la financer. Elle bénéficie, il est vrai, de taux historiquement bas, en conservant la confiance de ses créanciers et en profitant de l’existence d’une masse de liquidités qui ne demande qu’à se porter vers la dette publique. La France ne se trouve donc pas en situation de surendettement.

Le surendettement, voilà justement l’ennemi ! C’est une situation dans laquelle il devient impossible d’escompter un quelconque remboursement des créanciers, une situation dans laquelle la charge de la dette devient écrasante. Les créanciers se découragent, perdent confiance et exigent des taux d’intérêt exorbitants, insupportables. Il ne reste alors d’autre choix que de trouver des subterfuges voire de faire banqueroute.

À ce moment-là, la crise est inévitable. Toute la question est de savoir comment on bascule d’un endettement excessif vers le surendettement ; comment on évite de succomber et de tomber dans un piège dont il devient impossible de sortir, et comment on peut espérer échapper à cette spirale. C’est pour répondre à ces trois questions qu’il faut mobiliser largement l’expérience historique dans la longue durée.



Le surendettement, une notion relative

Comment arrive-t-on à une situation de surendettement ? Et comment définir précisément ce phénomène ? Celui-ci dépend de bien d’autres facteurs que le seul ratio dette publique/PIB. La dette souveraine de la Chine ou du Japon – autour de 250% du PIB – n’est pas celle qui inquiète les marchés aujourd’hui. Plus que le ratio lié au PIB, la dette publique n’est plus supportable lorsque l’État est dans l’incapacité à la rembourser ou à honorer le service de cette dette : c’est à ce moment-là que le surendettement est proche.

L’état de surendettement dépend aussi de la maturité des dettes. Une dette à court terme est une épée de Damoclès présente au-dessus de la tête des gouvernements. Elle crée une situation fragile, liée à un manque de confiance dans leur capacité à faire face aux échéances. Limiter le risque de surendettement aux seuls aspects financiers est donc simpliste : il faut également prendre en compte le contexte politique ou monétaire.

Quand la dette est perçue comme insoutenable par les investisseurs, les banquiers ou les épargnants, les marchés se détournent de l’emprunteur par crainte des conséquences possibles sur l’économie et la société. C’est par exemple le cas lors de la crise financière de 1924 en France : la crise de défiance envers le gouvernement du Cartel des gauches résulte en partie de la colossale dette flottante accumulée depuis la guerre.

La dette publique, outil de financement ancien

Depuis que les cités italiennes ont « inventé » la dette publique, il est peu d’États qui n’ont pas mobilisé cet instrument pour faire face aux dépenses croissantes qu’ils doivent engager. Une telle facilité offerte pour la gestion des finances publiques permet de combler les besoins d’argent et d’éviter d’imposer aux contribuables un fardeau excessif.

Elle présente un autre avantage : elle irrigue la trésorerie des États plus rapidement que par l’impôt, forcément plus long à recouvrer. Enfin, elle sert de levier pour la croissance économique des États qui l’ont laissé filer temporairement. Mais elle n’en exerce pas moins des effets pervers.

De fait, elle place les États emprunteurs dans une situation de dépendance politique à l’égard de leurs créanciers. C’est ainsi que la Suède, la Russie ou l’Autriche des Habsbourg se retrouvent à la merci des subsides anglais à la fin du XVIIIe siècle. La dette conduit aussi à des troubles, à des changements de régime politique voire à des révolutions : c’est le cas en Suède après les campagnes de Charles XII, ou encore en France à la fin de l’Ancien régime, lorsque le « bienheureux déficit [est] devenu le Trésor de la Nation ». Le plus souvent, elle condamne les États à trouver des palliatifs, instaurant ainsi une incertitude économique préjudiciable pour les affaires et anxiogène pour les contribuables.

La domination étrangère liée à la crise de la dette se vérifie aussi à l’époque contemporaine pour les pays dits « de la périphérie ». Ainsi, lors de la crise de 1890, l’Argentine paye son appartenance au système de l’étalon-or et pâtit de la politique déflationniste orchestrée par la Banque d’Angleterre.  Plus récemment, les institutions de Bretton Woods ont joué un rôle d’amplification du surendettement de pays très pauvres de l’Afrique subsaharienne comme pour l’Ouganda, le Ghana ou Madagascar.

La dette et l’État-providence

Pendant longtemps, et un peu partout, la guerre déclenche la dette. En effet, comment mobiliser rapidement et massivement des sommes d’argent de plus en plus considérables pour soutenir un conflit ? Les exemples abondent tellement qu’il n’est pas difficile d’en énumérer quelques-uns.

Un coup d’œil suffit pour prendre la mesure du coût des French Wars pour l’Angleterre, ou plus près de nous de la Première et de la Seconde Guerre mondiales pour les belligérants. Elles conduisent à emprunter massivement, à l’extérieur et à l’intérieur du pays, auprès des pays étrangers ou des citoyens. Les sorties de guerre ne sont pas plus faciles. Après la chute de Napoléon, les dettes de guerre de la France sont telles qu’il n’y a guère de moyen de les acquitter et les créanciers potentiels ne se pressent pas pour couvrir d’éventuels nouveaux emprunts. Il faut en passer par les exigences des banques… anglaises pour trouver le financement.

On sait ce que la guerre du Vietnam a coûté au trésor américain. Mais, aujourd’hui, la donne a changé. Le conflit en Irak, la guerre d’Afghanistan, les théâtres d’opérations extérieures n’ont plus le même effet : ils ne pèsent que pour une part minime dans l’énorme dette américaine. En réalité, depuis le début du XXe siècle, dans la plupart des économies développées, les interventions de l’État-providence ou de « l’ État-pompier » ont pris le relais des dépenses de guerre pour creuser les déficits publics. La dette publique a en quelque sorte été légitimée par les gouvernants quand elle a été utilisée de manière temporaire pour financer des infrastructures.

Cette période a pris fin dans les années 1980 quand l’État s’est désengagé et a mis en place des politiques libérales  – sans pour autant réduit la dette publique, bien au contraire. Elle est maintenant au cœur de la spirale de l’économie d’endettement mondiale et de l’explosion des marchés financiers. Loin de s’estomper, la dette publique et privée s’est internationalisée et s’est pérennisée. 

Des remèdes plus ou moins indolores

Pour surmonter les crises de dette, les États ont eu recours à des solutions plus ou moins indolores. Augmenter la pression fiscale paraît la solution la plus évidente car elle évite de faire porter le poids des dépenses sur les générations suivantes. Mais elle a souvent un coût politique et social – sauf à faire payer les plus riches. Elle n’est même pas toujours praticable dans un pays exsangue comme la France d’après les guerres louis-quatorziennes ou dans l’Allemagne de la République de Weimar. Une autre solution consiste à diminuer les dépenses, politique fréquemment revendiquée par les économistes classiques. Cependant, elle est également critiquée par tout un courant qui l’accuse de déprimer l’économie et de faire flamber la dette.

Reste les palliatifs abondamment utilisés au cours de l’histoire. Ne pas payer les prêteurs est une tentation, qui peut se réaliser par des voies brutales : l’extorsion ou la banqueroute. Les Habsbourg se sont dispensés de temps à autre d’honorer leurs dettes, par exemple auprès des banques juives au XVIIIe siècle ; de son côté, l’État soviétique a récusé la « dette odieuse » contractée avant lui par l’Etat tsariste. Si la France paye ses dettes de guerre sous la Restauration ou après la défaite de 1870, l’Allemagne s’en dispense largement, aussi bien après la Première qu’après la Seconde guerre mondiale. Ce qui n’empêche pas la République de Weimar de subir une crise financière mémorable en 1923, due en grande partie à la monétisation de sa dette publique.

D’une manière générale, l’amputation arbitraire des dettes par les États impécunieux n’est pas une politique rare. Le rééchelonnement des créances ou la restructuration, la banqueroute partielle ou totale sont fréquents. À ce jeu, la France mais encore bien davantage l’Espagne ou l’Italie, apparaissent comme des « sérial defaulters » sur plusieurs siècles.

En réalité, le moyen le plus souple de se débarrasser totalement ou partiellement de ce fardeau reste l’inflation.  Emettre de la monnaie sous forme de billets ou de titres de rente est une solution souvent utilisée. Que ce soit les « vales reales » en Espagne, les assignats en France, ou les reichsmarks en Allemagne, le résultat est le même : l’inflation devient galopante et les émissions de papier-monnaie de plus en plus vertigineuses. Tout ce processus se termine souvent – mais pas toujours – par la déroute des finances publiques et la ruine des créanciers. L’assainissement des finances après la Seconde guerre mondiale en France est par exemple largement facilité par la formidable hausse des prix des années 1946-49. Et c’est bien au prix de « l’euthanasie des rentiers » préconisée par Keynes que la dette est à cette époque en partie contenue.

D’autres solutions existent, comme la résorption de la dette souveraine par la croissance qui fournit des ressources fiscales supplémentaires ; ou des moyens détournés, comme la conversion des rentes d’État souvent utilisée au XIXe siècle. Une rente à 5% d’intérêt est convertie en emprunt à 3%, autrement dit l’intérêt versé aux emprunteurs est diminué arbitrairement. C’est évidemment une forme de défaut puisque l’État brise son engagement de verser l’intérêt promis.

Bien gérer sa dette, c’est possible

Alors, avoir de la dette publique, est-ce toujours désastreux ? Si c’est le cas, l’aveuglement des prêteurs est incompréhensible. En réalité, certains pays ont su gérer leur dette : avec la création de la Banque d’Angleterre, le Royaume-Uni trouve les moyens de se financer et d’affronter les guerres du XVIIIe siècle et de la Révolution. Cela ne signifie nullement que l’introduction de ce mode de financement se fait sans difficulté et sans risque : la faillite retentissante de la Compagnie des Mers du Sud – la « South Sea Bubble » de 1720 – l’illustre assez.

D’autres exemples montrent que lorsqu’elle fait partie de la vie politique, que son montant est assumé publiquement, une dette « raisonnable » est légitime. Les Etats-Unis après la guerre de Sécession et la République fédérale d’Allemagne dans les années 1970 ont su intégrer la question de la dette dans leur programme politique. Devenue l’enjeu électoral d’un débat démocratique, une dette bien gérée et contenue peut alors être acceptée par les citoyens.

Pour ne pas entrer dans la spirale du surendettement, il faut inspirer confiance aux créanciers, et pour cela, avoir une économie saine. Le succès de la rente perpétuelle en France au XIXe siècle, ou des rentes viagères au XVIIIe siècle traduit bien cette capacité d’attirer les capitaux vers le financement public. Mais il faut savoir que cela a un coût et qu’il est parfois bien difficile de savoir dans quelle mesure une politique de désendettement est possible. Il est tout aussi difficile de savoir jusqu’où on peut aller.

En conséquence, l’énorme endettement chinois est-il soutenable dans le long terme ? L’endettement extérieur des Etats-Unis représente-t-il un danger ? Nullement – du moins tant que les placements en dette publique semblent avantageux et peu risqués. Mais de toute façon, s’il est une leçon à retenir de l’histoire, c’est que défauts et rééchelonnements de dettes n’empêchent jamais les prêteurs de revenir vers cette forme de crédit. Tout le problème est de savoir à quelles conditions.

Il découle probablement une leçon de cette évidence. L’État a besoin d’argent pour faire face à ses dépenses croissantes et assurer son rôle de puissance publique. Qu’il s’agisse d’obtenir cet argent directement ou de rassurer ses créanciers, il doit disposer d’un outil fiscal fiable, c’est-à-dire d’une base économique solide et d’une capacité à lever l’impôt. Il peut alors jouer sur un double clavier : l’emprunt et/ou le prélèvement sur les citoyens en mesure de le supporter.

Crédits images en CC : Pixabay mohamed_hassan, Clker-Free-Vector-Images, OpenClipart-Vectors, OpenClipart-Vectors


Gérard Béaur, Laure Quennouëlle-Corre

Gérard Béaur, CNRS & EHESS, Centre de Recherches Historiques (beaur@ehess.fr), Laure Quennouëlle-Corre, CNRS, Centre de Recherches Historiques (lqcorre@gmail.fr)

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