La fusion des régions françaises ne promettait pas d’être un long fleuve tranquille, mais semblait pouvoir se faire sans heurt. Cinq ans après : surprise ! Non seulement cette fusion nous dit des choses nouvelles (ou que nous ignorions en partie) sur ce que fusionner veut dire, mais encore nous apprend-elle où en est la régionalisation à la française. 

Il y a quarante ans paraissait un livre manifeste intitulé Pour l’Occitanie. Il affirmait que l’Occitanie existait sur le plan identitaire et culturel mais que son existence économique, institutionnelle et sociale lui était refusée. Le portrait alors tracé ressemblait presque trait pour trait à la Catalogne actuelle : un territoire doté d’une langue propre, d’universités autonomes, de centres de décision économiques… Quatre décennies plus tard, alors que la décentralisation a été lancée en France quelques années à peine après la parution de cet ouvrage, et alors que, bien plus tard et à la surprise générale, une région portant le nom « Occitanie » est née en 2015, quel regard pouvons-nous porter sur cette institutionnalisation ?

L’ouvrage présenté ici examine une fusion en train de se faire :  l’Occitanie. Nous y croisons les différents facteurs qui font la fusion, qui l’entravent ou qui la rendent unique. À travers l’étude de l’Occitanie, notre regard porte plus largement sur la fusion de régions, mise en œuvre en 2015 après avoir été adoptée dans la douleur en 2014 par le Parlement. Elle est en effet l’occasion d’analyser deux processus : la régionalisation à la française et ses paradoxes ; et la fusion de collectivités qui ne se fait pas de la même manière en France que dans d’autres pays.

---

---

L’Occitanie : un projet réalisé ?

Nous retenons deux angles pour étudier l’invention de la région. Le premier est consacré aux dimensions historiques, sociologiques et territoriales qui permettent de comprendre ce qu’il y a d’unique dans cette fusion. Le second s’intéresse aux politiques publiques, depuis les attributions obligatoires des régions — comme les transports ou l’éducation — jusqu’à leur compétence générale — comme la culture, la recherche ou l’environnement.

Ces deux angles confirment que, contre toute attente, la fusion s’est faite de façon extrêmement rapide. Dans tous les secteurs, les deux anciennes régions n’en font plus qu’une et les résistances ont été rares et semblent désormais très faibles, sinon inexistantes. Le rapport de la Cour des Comptes de 2019 montre certes que cette fusion n’a pas permis de faire les économies qui étaient annoncées et que l’Occitanie est l’une des régions où les dépenses de fonctionnement ont le plus augmenté (+11,7%) quand on les compare à périmètre constant. Les coûts de déplacements des élus et des agents ont fortement augmenté et le coût de location d’une salle assez grande pour abriter les sessions du Conseil régional fait régulièrement jaser l’opposition aussi bien que la presse régionale.

S’il n’y a pas eu, ou peu, de réduction des coûts et de simplification administrative, la fusion a cependant conduit à de nouvelles pratiques. La création de la région a ainsi reposé sur des solutions techniques. Les outils de vidéoconférence, la mise en place de navettes de bus quotidiennes (une dans chaque sens) entre Montpellier et Toulouse, le renouvellement des parcs de voitures de fonction dans un grand nombre d’institutions, l’harmonisation des agendas entre les élus de la région… Ce sont très largement des instruments techniques qui ont été chargés de gérer – sinon résoudre – les obstacles liés à la distance.

Mais elle s’est réalisée à un prix élevé, en particulier pour celles et ceux qui ont pour mission de gérer et développer la nouvelle région. Les agents régionaux citent souvent le poids des distances et des durées de transport, mais aussi la fatigue et la difficulté du travail d’union entre les deux anciennes régions. Cette fusion est avant tout synonyme d’épuisement pour la plupart d’entre eux, et parfois de découragement. La région est perçue comme trop grande par les élus et le travail politique a changé. Les acteurs centraux doivent se déplacer pour éviter un sentiment d’abandon, les acteurs périphériques doivent venir à la « capitale », Toulouse, pour défendre les intérêts de leur territoire et de leurs électeurs.

La régionalisation à la française

La régionalisation a un avenir incertain en France, surtout quand on constate les modestes ressources, et les faibles autonomies et reconnaissances politiques des conseils régionaux. Pourtant, l’ensemble des études rassemblées dans cet ouvrage nous révèle que les régions françaises, qui ne sont pas comparables à certaines de leurs homologues européennes, ont pris leur essor en termes de politiques publiques. Les fusions de certaines d’entre elles mettent en évidence de véritables différences en termes de style et de culture politiques, des identités régionales certes faibles mais pas totalement inexistantes.

Sur le plan géographique, les régions fusionnées dans l’Occitanie ont leurs différences. Le Languedoc-Roussillon est marqué par une importante zone littorale, des villes moyennes qui ne peuvent certes concurrencer la métropole de l’époque — Montpellier — mais qui ne sont pas totalement écrasées par elle. En revanche, la région Midi-Pyrénées est construite en étoile autour de la métropole dominante de Toulouse. En matière d’inscription des partis politiques, les différences sont également considérables entre un Languedoc-Roussillon longtemps caractérisé par la présence du Parti communiste puis par l’affirmation du Front national, et Midi-Pyrénées où le Parti radical de gauche trouve sa plus forte influence en France.

Les différences sont fortes en matière de culture politique. En Languedoc-Roussillon, c’est l’affrontement qui constitue un levier d’identité politique : on s’y construit en s’opposant. Cela explique sans doute le recours au spectaculaire, au bâtiment et à la communication publique. Il en est ainsi des options tarifaires — le TER à 1 euro, l’ordinateur gratuit pour tous, etc. — qui signalent l’action de la Région et l’égalité entre toutes et tous. En Midi-Pyrénées, c’est le jeu des compromis qui nourrit l’identité politique des protagonistes. Il en découle une plus grande importance des programmes d’action pluriannuels, et la signature de contrats entre la région et ses territoires.

Nous avons aussi constaté la différence entre des politiques de Languedoc-Roussillon plutôt fondées sur une logique d’égalité, alors que celles de Midi-Pyrénées reposent davantage sur des conditions de ressources et une logique d’équité. Dans le domaine de l’éducation et de la formation professionnelle par exemple, le Languedoc-Roussillon a développé une politique qui vise l’égalité, avec la gratuité des livres scolaires et la mise à disposition d’ordinateurs individuels LoRdi pour tous. Du côté Midi-Pyrénées, la région a ciblé l’équité en soumettant ses programmes à des conditions de ressources, avec l’apprentissage et la lutte contre le décrochage scolaire pour priorités. Une seconde différence, par exemple dans le domaine culturel, est que le Languedoc-Roussillon envisageait d’abord les politiques en fonction de leur filière (spectacle, patrimoine, industries culturelles), alors que Midi-Pyrénées privilégiait une entrée par les territoires.

La fusion de collectivités

Une mode s’est emparée des réformateurs : celle de considérer la fusion comme le remède à de multiples enjeux et problèmes publics. Avec notre projet, nous nous sommes intéressés à ce qu’il y a d’unique dans la politique de fusion de l’Occitanie. Ce processus de fusion est en effet bien plus étudié pour les organisations, les entreprises et les services, que pour les collectivités territoriales.

Les régions en fusion disposent en théorie des mêmes ressources, mais cela n’en fait pas pour autant des fusions entre égaux. La carte qui résulte de la réforme de 2015 montre une diversité de situations. Par exemple, certaines fusions de régions se rapprochent du « take-over », c’est-à-dire, l’absorption d’une petite par une grande, comme Auvergne-Rhône-Alpes. Mais d’autres correspondent plus à la « consolidation », soit la fusion entre collectivités plus équilibrées en ressources. Issue des régions Languedoc-Roussillon et Midi-Pyrénées, l’Occitanie appartient clairement au type de fusion par consolidation.

Ce que l’on apprend de cette littérature sur les fusions est assez ambivalent. D’un côté, elles soulèvent des craintes qui s’appliquent à tout changement, comme des résistances. Ce sont par exemple des inquiétudes individuelles des agents quant aux postes, des préoccupations collectives sur la légitimité de leurs services, ou encore des interrogations sur le sens du projet fusionné vis à vis des régions précédentes. Ensuite, les écarts entre objectifs affichés et effets mesurables s’avèrent souvent conséquents. Ces décalages alimentent parfois le soupçon que les arguments avancés en cacheraient d’autres, plus substantiels mais moins avouables, comme, dans notre cas, de fusionner deux régions pour freiner la progression du Rassemblement national et l’empêcher de gouverner en Languedoc-Roussillon.

Pour comprendre ces fusions, nous retenons quatre modèles explicatifs qui se complètent. Le premier est celui d’une instrumentalisation politique, soit fusionner pour renforcer son pouvoir face à l’administration en rebattant les cartes. Le deuxième est la promotion d’un mythe rationnel — c’est-à-dire réduire les coûts et augmenter l’efficacité de la région. Le troisième modèle est celui de l’engagement d’un groupe de réformateurs motivés, comme un groupe de personnes qui veulent s’imposer au niveau régional. Enfin, un dernier modèle explicatif est celui des luttes de pouvoir qui se jouent pendant la fusion — c’est-à-dire que des groupes négocient la fusion pour s’assurer d’y avoir toujours une place. Cependant, ces modèles s’avèrent plus pertinents pour comprendre les fusions au sein d’une même institution — les démarches dites intégrées, par exemple au sein de l’appareil d’État ou dans le monde de l’entreprise. Ils fonctionnent moins pour une réforme que l’État fait peser sur des collectivités qui disposent d’une certaine autonomie politique.

En effet, ce ne sont pas les régions qui sont à l’origine de la décision de fusionner. Et la gestion des conséquences, des opportunités et risques, est loin de l’espace et des conditions où la décision a été prise. Le gouvernement motive sa décision sur la base d’un discours où le mythe rationnel est bien présent. Mais l’instrumentalisation politique est aussi un rapport de forces : il s’agit de reprendre la main après une défaite aux élections municipales, ou de contraindre une opposition à l’intérieur même de son parti. Ces enjeux ne sont ainsi pas directement liés à l’objet de la fusion. Quant aux réformateurs convaincus, il n’y en a pas beaucoup dans les régions où la réforme est impopulaire, et seulement quelques-uns, et très discrets, au sommet de l’État. En l’occurrence, c’est le quatrième modèle décrit au paragraphe précédent qui résume le mieux les rapports de pouvoir dans la fusion des régions.

La fusion est différente selon les secteurs, mais elle est encore loin d’être achevée. La mise en place de l’Occitanie est très éloignée des promesses qu’en attendaient les militants occitanistes. Contre toute attente, bien des éléments de l’occitanisme se sont en effet réalisés : la décentralisation, l’affirmation des régions françaises et la naissance d’une région appelée Occitanie. Et pourtant, leur demande que l’Occitanie soit reconnue comme une seule région apparaît désormais douteuse. En effet, la leçon majeure qui se dégage de notre ouvrage est que Languedoc-Roussillon et Midi-Pyrénées existaient plus qu’on ne pouvait s’y attendre. L’utopie occitaniste pourrait paradoxalement se révéler bien plus difficile à réaliser qu’il y a quarante ans où elle n’avait face à elle « que » l’État central.

---

---

Illustration d’Adèle Huguet pour Mondes Sociaux : tous droits réservés Adèle Huguet. Pour découvrir ses dessins, https://adelehuguet.wordpress.com/

Crédits images en CC : La Région Occitanie, Monsieur Fou, Flaticon photo3idea_studio

 

---

---