Il n’y a pas qu’en France que la réforme territoriale fait problème. Hawa Coulibaly (SEDET, Université Paris 1) et Stéphanie Lima (LISST, Université Toulouse 2) livrent une réflexion géographique sur la crise de l’Etat Malien qui semble avoir disparu des écrans au moment même où le Mali est sous le feu d’une actualité brûlante.

Pourquoi ce « bon élève » de la démocratie africaine a-t-il implosé ? Comment un pouvoir central peut-il être balayé aussi promptement ? Autant de questions non sans écho avec la situation irakienne actuelle. Si les auteures évoquent un contexte international largement commenté, leur réflexion cible les « coulisses territoriales » de la crise malienne en interrogeant les relations entre pouvoir et territoire. Car, au Mali comme dans d’autres pays, la croyance au territoire a trouvé ses limites. Resté illégitime pour des pans entiers de la société depuis la colonisation, incapable de réaliser l’unité nationale et le partage des pouvoir, l’Etat n’a pas résisté aux logiques divergentes portées par des organisations et des trafics en réseaux.

Une maîtrise du territoire imposée

Le Mali est un vaste territoire aux contrastes très marqués, entre un Nord saharien où 10% de la population malienne occupe les deux tiers du territoire et un Sud sahélien plus peuplé. Ce territoire relève d’un modèle d’organisation méridienne parfaitement analysée par le géographe Denis Retaillé, articulant les zones complémentaires saharienne, sahélienne et soudanaise, avec le fleuve pour charnière. Mais derrière cette logique géographique cohérente, le fonctionnement des complémentarités reste mal assuré en raison des effets d’enclavement et de distance largement construits depuis la colonisation.

Dans les sociétés précoloniales, les appartenances se définissaient en rapport à des lignages dont la dispersion spatiale souvent rendue nécessaire par la quête de ressources n’empêchait pas le maintien des liens. La colonisation met un terme à cette logique de fluidité spatiale et de continuité sociale avec l’introduction de « l’idéologie géographique » qui fait de la continuité spatiale maîtrisée la base du pouvoir. Ainsi débute l’histoire du cloisonnement des sociétés et de l’emboîtement des territoires et des pouvoirs. A partir des villages, sont créés des cantons les regroupant, à la tête desquels l’autorité coloniale délègue localement le contrôle des populations. Regroupant à leur tour les cantons, les cercles sont l’expression du centralisme administratif et militaire. Le territoire jusqu’alors considéré comme inorganisé est maillé au détriment des entités et logiques précoloniales.

A l’indépendance en 1960, pour marquer son emprise territoriale, le nouvel Etat Malien poursuit cette entreprise de subdivision. La réforme de la Première république conduit à la création de régions homogènes sensées permettre des complémentarités zonales, tout en maintenant les cercles coloniaux, véritables relais du pouvoir central. Il s’agit toujours de circonscrire et contrôler, quand bien même la décentralisation est programmée par la Constitution. Par deux fois, la région nord de Gao est subdivisée en réponse à la « question Touarègue » qui provoqué les deux conflits de 1962-1963 et 1990-1992.

En 1992, le Pacte National de Paix entre Etat et « rebelles Touarègues »  est la première pierre d’une véritable entreprise de décentralisation. La communalisation s’accompagne d’un partage du pouvoir au niveau local. Jusque là, l’inflation du nombre et du poids des circonscriptions administratives ne laissait guère de place aux collectivités territoriales. Autrement dit, le pouvoir central avait toujours entretenu la confusion entre une décentralisation annoncée et des déconcentrations administratives successives. Selon les auteures, le retard de développement des collectivités, villages et fractions nomades, s’est aussi exprimé dans la violence inattendue de la crise malienne.

Quand le ventre est vide, l’urne sonne creux

Les auteures interrogent ensuite le processus de démocratisation des années 1990 dans un pays marqué par la pauvreté et l’analphabétisme. Sous la pression de l’État et des bailleurs de fonds internationaux, les citoyens maliens sont alors incités à entrer dans le moule de la démocratie après 30 ans de régime autoritaire, selon un modèle imposé. Au Mali, comme ailleurs, apparaissent les limites d’un processus de démocratisation désiré et néanmoins imposé, parallèlement aux mesures restrictives des Plans d’Ajustement Structurels. L’apprentissage de la démocratie s’est révélé ardu au moment où l’Etat se désengageait au quotidien.

Du point de vue du territoire, les deux régimes postcoloniaux (autoritaire d’inspiration socialiste, puis dictatorial), ont suivi la même logique coloniale de centralisme exacerbé. En cela, la 3ème République de 1991 a constitué une rupture en instituant le paradigme du « retour du pouvoir à la maison ». Les communautés locales sont invitées à prendre en main leur propre destin, avec l’appui logistique et financier de l’État. Ce dernier s’engage à transférer des compétences vers les collectivités territoriales. Cette réforme apparaît sans conteste comme très positive aux yeux des bailleurs de fonds, qui accepteront de la financer et de la soutenir. La vie démocratique s’installe jusqu’au niveau local avec, en 1999, la tenue des premières élections communales. Mais le coup d’État du 22 mars 2012 interrompt cette dynamique démocratique souvent qualifiée d’exemplaire.

Cela dit, derrière le consensus promu par les élus, le processus de démocratisation semble se faire sans la population. Après 1992, aucune élection ne mobilise plus de 50% des maliens, voire plus du quart pour les législatives. Les partis se multiplient mais, faute d’un fonctionnement démocratique, ils traduisent davantage les ambitions et les conflits personnels que des projets de sociétés. En somme la démocratisation portée aux nues par les bailleurs internationaux reste vivement critiquée par les analystes.

Une décentralisation inachevée

En 1992, rendue urgente dans le Nord pour résoudre la crise politique, la communalisation s’applique en fait à l’ensemble du pays car le Nord touareg n’a pas l’apanage de la crise de confiance entre l’État et la population. Les débats sont néanmoins vifs et font apparaître un fort décalage : les acteurs de la capitale portent un discours bien plus nostalgique de la centralisation que les acteurs locaux. Pourtant, les populations locales s’impliquent davantage que prévu, tandis que la création de 684 nouvelles communes urbaines et rurales bouleverse complètement le paysage territorial et politique local. Elle révèle aussi de fortes différences régionales dans l’appropriation des normes.

Durant les deux premiers mandats, les communes bénéficient d’un dispositif national d’appui technique et financier à même de compenser le déficit de compétences et de moyens des nouvelles communes. Mais quand cet appui cesse en 2007, elles ne sont pas prêtes à assumer le financement de ce dispositif. L’Etat les encourage alors à se regrouper en intercommunalités sous la menace d’une suspension du transfert des compétences et des moyens. C’est dans ce contexte de ralentissement de la réforme territoriale que la crise malienne a pris forme. Cet essoufflement, en dépit des attentes locales, renvoie aussi selon les auteures aux limites d’une réforme largement déterminée par les institutions internationales et qui a pu être un moyen de contourner l’Etat. Finalement, le Mali semble avoir décentralisé l’Etat avant même de l’avoir consolidé, de même que l’intercommunalité a été lancée alors que les mairies étaient à peine construites. La réforme elle-même, le « retour du pouvoir à la maison », est en outre mal comprise, comme un retour aux anciennes chefferies.

Quelle sortie de crise ?

Avec le coup d’Etat de mars 2012 sur fond de rébellion du Nord, la crise globale, politique, sociale et identitaire atteint son point d’orgue. Cette crise est celle d’un Etat fragilisé, mais aussi celle de territoires locaux en forte tension avec le pouvoir central. Une géographie de la violence surgit dans les régions sahariennes qui cumulent toutes les carences de l’Etat et des réseaux de combattants (islamistes, touaregs) aux motivations hétéroclites  se développent, provoquant l’intervention militaire sous l’égide de la France.

L’article de Hawa Coulibaly et de Stéphanie Lima invite au regard distancié sur une crise récente aux racines profondes. La problématique d’un territoire qui s’effondre ou qui se recompose dans un contexte de crise ou de redéfinition des rapports entre citoyens et pouvoirs pourrait sans doute inspirer de fructueuses réflexions sur les cas irakien, tunisien, et pourquoi pas, français…

Crédits image à la Une : CC Flickr Nwardez

---

---