Cet article interroge la manière dont les programmes européens de la jeunesse constituent des leviers ou des contraintes pour le développement de politiques territoriales de jeunesse. Pour apporter des pistes de réflexion, le propos s’appuie sur les résultats d’une enquête ethnographique conduite en Ariège entre 2018 et 2020.

Dans le département ariégeois, des professionnels œuvrant pour l’éducation des enfants et des jeunes se sont associés à la fin des années 1980 au sein d’une plateforme partenariale nommée « Territoires éducatifs ». En 2018, certains d’entre eux (une travailleuse sociale de la MSA, une conseillère technique du conseil départemental, une conseillère technique enfance jeunesse parentalité à la CAF, une conseillère jeunesse et éducation populaire, le directeur du bureau information jeunesse, etc.) se sont réunis autour d’un sous-groupe « priorité jeunesse », dans le but de fédérer un collectif en vue de formuler une politique départementale concertée en matière de jeunesse. Leur démarche se structure dans un premier temps autour de la réalisation d’une « photographie des jeunesses » de leur département, et, dans un second temps, autour de restitutions des résultats de la photographie auprès des élus municipaux.

Un travail d’enquête empirique a été mené de septembre 2018 à décembre 2019 avec l’objectif de documenter le processus d’émergence de la politique locale en étudiant les interactions entre ces professionnels. Il est ressorti de l’analyse du journal d’observation et des entretiens semi-directifs que les programmes européens de la jeunesse exercent une influence dans la structuration de la démarche locale. La question est alors de comprendre comment les professionnels à l’échelle locale se saisissent des politiques européennes pour conduire les politiques territoriales. Et, in fine, de mieux comprendre les interactions entre les échelles de politiques publiques.

Un rôle historique de l’Europe dans la territorialisation des politiques de jeunesses : quelques repères historiques

Les premières actions institutionnelles en direction des jeunes en France remontent à la fin du XX^e siècle et étaient portées principalement par les acteurs du mouvement de l’éducation populaire et de l’Église. Ce n’est qu’à partir de 1940, avec le Gouvernement de Vichy, que l’État va commencer à s’intéresser à ce public, d’abord dans un objectif d’endoctrinement puis, à la Libération, de protection de cette population, apparue pendant la période de guerre comme « fragile ». L’État tente alors de constituer autour de la jeunesse un secteur d’intervention publique. Mais dans les années 1980, face entre autres, à la montée de violence dans les banlieues et à la montée du chômage, il apparaît que cette sectorisation des questions de jeunesse est un échec, car elle ne parvient pas à réduire les inégalités. Ce phénomène se constate partout en Europe. Le Conseil de l’Europe se donne alors pour mission de définir une approche commune entre les États membres. Les ministres européens se rencontrent ainsi à l’occasion de six conférences entre 1985 et 2002. La synthèse de leurs travaux est publiée dans un rapport intitulé Cadre européen pour les politiques de jeunesse (2007) qui insiste sur la nécessité de l’élaboration de politiques de jeunesse au niveau local, ainsi que sur le souci de participation des jeunes.

Ce rapide rappel historique permet de comprendre que c’est sous l’impulsion européenne que l’action publique en France en direction des jeunes s’est transformée. Cependant, l’Europe n’a pas vocation à légiférer dans les États membres. Elle a un rôle de soutien et d’impulsion pour les politiques nationales. La question est alors de comprendre comment les acteurs à l’échelle locale se saisissent des politiques européennes pour penser et conduire les politiques territoriales en direction des jeunes.

Mobilisation des dispositifs et programmes européens sur les territoires

Des analyses des politiques publiques ont mis en lumière comment cette approche territorialisée de l’action publique contribuait à la mise en place d’« espaces de concertation ». Ce concept se développe dans les années 1980 et a été particulièrement mobilisé par les prescripteurs dans le cadre des politiques de développement durable et du nécessaire dialogue interministériel pour leur élaboration comme leur mise en œuvre. La concertation se matérialise par un lieu de rencontres fondé sur la libre adhésion au sein duquel les acteurs concernés par une intervention vont pouvoir partager des informations, échanger sur leur manière de voir, et progressivement traduire dans un langage commun le dispositif pour qu’il soit approuvé de tous. Un tel processus vise ainsi à mettre en coopération des acteurs de tout secteur de politiques publiques en vue d’une construction collective (d’objectifs, de méthode, d’outils, de projets et de politiques publiques). Cela repose alors sur un partage de compétences, mais aussi sur une répartition des rôles afin que chacun préserve son domaine d’intervention.  L’expérience ariégeoise en la matière est une expérience qui dure depuis 30 ans et qui a connu des périodes de blocage et d’avancée. Les professionnels interrogés ont fait part de leur motivation à participer à ces espaces de discussions. Ils soutiennent que réfléchir au déploiement de dispositifs de manière collective permet d’accroître l’efficacité des programmes et contribue à une plus grande cohérence de l’action publique à l’échelle d’un territoire.

Mobiliser les programmes européens au niveau local et les discuter dans des espaces de concertation implique une certaine technicité et dépend des ressources humaines compétentes disponibles sur le territoire. La déclinaison locale des politiques supranationales nécessite en effet d’être capable de repérer et comprendre les dispositifs européens, savoir y répondre, accompagner leur mise en œuvre et les évaluer. Au sein de l’espace de concertation, le ou les professionnels vont avoir pour mission d’assurer une fonction de « relais »  entre la dynamique locale et la dynamique européenne qui peuvent parfois être en contradiction. Dans le groupe ariégeois, cette fonction est assurée par la représentante de l’interfédération, par le directeur du Bureau Information Jeunesse et par les coordinateurs des politiques enfance jeunesses de trois communautés de communes. S’agissant des deux premiers, leur rôle est « institutionnalisé » puisqu’il se déroule dans le cadre des missions formelles qui leur incombent. Ils assurent à la fois une veille sur l’actualité des dispositifs européens, un accompagnement des structures de jeunesse ou des jeunes eux-mêmes dans le cadre de projets de mobilité, et ils organisent aussi des journées d’information ou de formation à destination des acteurs jeunesse du territoire. Les coordinateurs assurent quant à eux ce rôle de manière plus informelle puisqu’ils ont accès à des informations qui émanent de l’Europe par le biais de leur réseau professionnel. Ce constat illustre un cas français de ce qui a été mis en évidence en Allemagne en 2021 par Frederike Hofmann-van de Poll et Marit Pelzer sur le transfert des politiques européennes au local. Les autrices affirment que la responsabilité de prendre connaissance de ce qui se passe au niveau européen revient aujourd’hui aux acteurs locaux, mais que pour ces derniers, la politique européenne est souvent considérée comme quelque chose « en plus » du travail quotidien. Cependant, au sein du groupe, le rôle de ces acteurs vis-à-vis des dispositifs européens n’était pas clairement identifié, explicité et connu de tous.

Les programmes européens de jeunesses : un levier pour le renforcement des politiques territoriales

Les programmes européens présentent une stabilité et une prévisibilité du fait de la durée des stratégies qui sont définies. Le programme Erasmus + qui existe depuis 1987 en est un bon exemple. Ces dispositifs peuvent constituer le point de départ de réflexions entre les professionnels. Ce fut le cas lorsque l’un des coordinateurs a reçu, avant une réunion avec le groupe, un mail d’une de ses anciennes collaboratrices le sollicitant pour participer à la grande enquête de la campagne Provox lancée par l’Europe (Provox est la plateforme française du dialogue structuré). Elle l’invitait à relayer le questionnaire auprès des jeunes de son territoire. Cet évènement a permis au groupe d’entamer une réflexion collective sur la thématique du rapport à l’engagement des jeunes. Par ailleurs, les dispositifs européens sont porteurs de leviers financiers utiles à l’élaboration de projets à l’échelle locale comme ce peut être le cas avec les projets de mobilité Erasmus+ qui permettent d’envoyer des jeunes ou des professionnels de la jeunesse en séjour à l’étranger.

En revanche, même si les dispositifs européens apparaissent comme des outils qui peuvent soutenir les politiques locales en matière de jeunesse, leur mobilisation appelle à la vigilance. Gontcharoff (2002) explique que ces programmes sont « des outils stéréotypés » qui peuvent dénaturer le projet sur lequel se fonde le développement local. Le risque est qu’ils entraînent une standardisation dans les modes de faire et empêchent les territoires de cultiver leur singularité propre. Dans le déploiement des dispositifs européens, les porteurs de projets locaux disposent ainsi d’une certaine marge d’autonomie tout en devant composer avec un cadre d’action prédéfini (en termes de temporalité, d’acteurs engagés).

La mobilisation de dispositifs européens peut renforcer les politiques territoriales en direction des jeunes dans la mesure où ils permettent d’impulser les échanges entre les professionnels et constituent des leviers financiers importants. Sur ce dernier point, les politiques de jeunesse à l’échelon local apparaissent gouvernées par les instruments de financements des échelons de politiques supérieurs. Cela questionne sur la capacité des systèmes d’action locaux à se réunir et à faire émerger à partir des besoins du terrain (et surtout des besoins des jeunes) de réelles orientations politiques. Pour que les dispositifs soient des outils mis au service d’une démarche territoriale et répondent effectivement aux besoins qui en émergent, ils doivent être discutés au sein d’espace de concertation et faire l’objet d’une appropriation collective par les acteurs locaux. Repérer et former les acteurs qui sont capables de comprendre les programmes européens, d’y répondre, de les mettre en œuvre et de les évaluer est un enjeu.

Illustration d’Adèle Huguet pour Mondes Sociaux : licence CC BY-NC-ND.

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