Le sigle AZF est aujourd’hui tristement associé à la tragique explosion survenue à Toulouse, le 21 septembre 2001. Pour autant, l’histoire de cette usine chimique, ainsi que les origines de son implantation dans la ville rose, restent assez peu connues. Créée en 1924, sous le nom d’Office national industriel de l’Azote (ONIA), cette entreprise publique dédiée à la fabrication de produits azotés s’est d’abord établie comme une usine « nourricière » avant d’être assimilée, bien plus tard, à une usine « meurtrière ».

Dans son ouvrage Aux origines d’AZF, Michaël Llopart analyse les enjeux politiques, économiques, techniques et sociaux qui ont conduit à la création de cet ancien fleuron industriel toulousain. En retraçant l’enfance et l’adolescence oubliées d’AZF, cette histoire permet de saisir les principaux défis qui ont accompagné son développement, assurant l’approvisionnement du pays entier en produits azotés. En effet, au lendemain de la Première Guerre mondiale, la France ne peut pas subvenir à ses besoins en azote. Cela menace sa souveraineté militaire et alimentaire. Ce livre cherche donc à comprendre comment cette entreprise a œuvré pour permettre au pays de devenir indépendant dans cette filière industrielle stratégique.

L’azote : autopsie d’un problème 

Si la fin d’AZF est survenue à la suite d’une catastrophe, la création de l’usine renvoie elle aussi à un traumatisme : les pénuries d’azote pendant la Première Guerre mondiale servant à fabriquer des explosifs. En 1917, en effet, au plus fort du conflit, la France importe des nitrates chiliens desquels elle extrait l’azote nécessaire à l’effort de guerre. Cependant, cet approvisionnement est brutalement interrompu par la guerre sous-marine menée par les Allemands. Au mois d’avril, le pays se retrouve avec seulement 48 heures de réserve de munitions. Sans l’aide des Alliés qui ont fourni à la France le nitrate manquant, l’issue de la guerre aurait pu être différente… Au lendemain du conflit, la sécurisation des approvisionnements français en azote devient une priorité politique à la fois pour défendre le pays en cas de nouvelle guerre, mais également pour moderniser l’agriculture en temps de paix en accentuant la production d’engrais artificiels. À cette époque, seuls 25 % des besoins nationaux en nitrate sont couverts. Les contemporains qualifient cette situation de « problème de l’azote ». Pour y remédier, les gouvernements successifs encouragent la construction d’usines d’ammoniaque synthétique sur le territoire français en s’appuyant sur une convention signée avec la firme allemande Badische Anilin Soda Fabrik (BASF) spécialisé dans la fabrication d’azote de synthèse. Cet accord, signé le 11 novembre 1919 au titre des réparations de guerre, permet aux Français de récupérer les secrets de fabrication allemands.

Mais pourquoi les dirigeants politiques ont-ils retenu Toulouse comme lieu d’implantation d’une vaste usine de 100 tonnes/jour ? D’une part, en étant suffisamment éloigné des frontières allemandes, ce site se trouve à l’abri en cas d’attaque aérienne. En second lieu, « l’attrait du site tient à l’importance des infrastructures mises à disposition par la poudrerie nationale de Toulouse, la plus grande jamais construite à l’époque ». Le gouvernement présidé par Clémenceau juge donc que sa reconversion partielle pourrait contribuer à la réduction des coûts de construction de la future usine d’engrais azotés. Toutefois, les industriels français de la chimie (Saint-Gobain, Kuhlmann, Péchiney, etc.) refusent d’investir à Toulouse, jugeant la position géographique bien trop éloignée des principaux bassins de consommations d’engrais. À ce moment-là, près des deux tiers des consommateurs d’engrais se situent dans les départements du Nord de la France avec les champs betteraviers, et ceux situés dans la plaine de la Beauce autour de Paris et qui constituent le « grenier à blé » de la France. La position de Toulouse n’est donc pas assez rentable pour le secteur privé. Pris au dépourvu, l’État décide de se lancer lui-même dans la production d’engrais azotés. Ce dénouement que les élites politiques et économiques n’avaient pas anticipé au départ heurte les sensibilités économiques de l’époque acquis au libéralisme. En effet, à droite comme à gauche, l’État et le marché sont considérés comme deux entités distinctes voire opposées. Soit l’État est en situation de monopole et il gère seul le marché, soit il laisse à l’industrie privée l’intégralité de cette tâche. Or, le cas de l’azote débouche sur une hybridation entre marché et puissance publique.

L’ONIA : du statut juridique controversé aux débuts industriels chaotiques

Après cinq années de débats agités au sein des assemblées parlementaires, la Chambre des députés vote la création de l’ONIA en 1924, établissement industriel autonome, constitué à 100 % de capitaux publics. Si la France compte déjà à cette époque plusieurs dizaines d’offices publics, cette création dénote dans le paysage institutionnel. Son « statut juridique hybride » fait dire aux contemporains que l’ONIA constitue un « organisme bâtard ». En effet, il s’agit de la première entreprise publique à être dotée d’un statut industriel et commercial : elle est intégrée au sein d’un marché concurrentiel, sans aucun monopole ni avantage particulier. N’étant pas fonctionnarisé, le personnel est, lui aussi, dépourvu de tout statut protecteur afin de pouvoir donner à l’entreprise le maximum de flexibilité dans sa gestion : liberté pour recruter et licencier, pour fixer les salaires et la discipline. Aussi, cette création votée in extremis pour apporter une réponse au problème de l’azote ne fait pas l’unanimité au sein des élites politiques et économiques, surtout dans un contexte post-guerre où l’opinion dominante n’admet pas que l’État puisse concurrencer le privé. Pour la droite libérale, l’ONIA est assimilé à un « ver rongeur des dépenses publiques » dont le patronat privé prophétise le naufrage. À gauche, on critique le fait que l’État adopte le rôle d’un employeur capitaliste sans offrir de garanties sociales au personnel ouvrier. Cet office apparait dès lors comme un « enfant vivement désiré, mais dont le sexe ne satisfait personne ».

La défiance de l’opinion vis-à-vis de l’ONIA s’accentue entre 1924 et 1929 en raison des déboires que connaît l’entreprise à son lancement. Plusieurs évènements compliquent la gestion financière de l’entreprise. Premièrement, les locaux de la poudrerie se révèlent en grande partie inutilisables. La réfection du site coûte ainsi plus cher que si l’usine avait dû être construite sur un site vierge. Ensuite, les administrateurs rencontrent des déconvenues dans le choix de certains procédés qui contraignent l’usine à être immobilisée pendant près de deux ans. En outre, la mise en exploitation des ateliers est entravée par les insuffisances du bassin d’emplois et la pénurie de personnel qualifié. L’usine apparait en effet, comme une « cellule surimposée à un tissu économique rural et encore très artisanal ». De plus, la rudesse des conditions de travail, la sévérité de la discipline imposée au sein des ateliers et la position excentrée de l’usine par rapport à la ville de Toulouse alimente un fort turnover parmi le personnel de l’usine.

Ce faible attachement de la main-d’œuvre ouvrière à l’entreprise s’explique enfin par la faiblesse de la politique sociale déployée par l’entreprise qui prend peu en compte les revendications portées par la CGT. En dépit de son gabarit imposant, et de ses 2 500 salariés en 1930, l’ONIA n’a pas développé de dispositif paternaliste comparable aux autres grandes industries privées : ni logement, ni école, ni coopérative, ni jardin ouvrier. Enfin, la modestie relative des salaires, primes et allocations peinent à compenser les mauvaises conditions d’emplois. En définitive, à l’aube des années 1930, l’ONIA accuse de lourdes pertes financières sans parvenir à diversifier sa gamme d’engrais azotés. Elle produit beaucoup d’engrais ammoniacaux, mais faute de liquidités, elle ne fabrique pas encore d’engrais nitriques que lui réclament pourtant les agriculteurs et le ministère de la Guerre.

Vers l’affirmation d’une « usine-témoin » … qui profite peu au personnel toulousain

Le sursaut intervient pendant la crise économique des années 1930. L’ONIA est contraint par la surproduction mondiale d’ammoniaque de diversifier ses gammes d’engrais azotés. À partir de 1931, elle effectue un virage industriel en développant de nouvelles variétés de fertilisants : les ammonitrates et les engrais nitrés. À la faveur d’une politique d’investissements soutenue par le ministère de la Guerre, et une stratégie de démarchage des coopératives d’achats agricoles, l’entreprise parvient à s’imposer comme le leader national d’engrais azotés. Cette embellie doit beaucoup à l’intervention de l’État qui instaure dès 1931 une politique protégeant le marché français de la concurrence étrangère (chilienne, allemande, anglaise et norvégienne), en imposant un régime de licences d’importation. Le marché est désormais réservé aux producteurs français et les importations se limitent chaque année aux besoins non-pourvus. Désormais capable de proposer l’intégralité de la gamme des engrais azotés existants et protégée par ce marché régulé, l’ONIA devient une véritable usine-témoin du secteur.

Ce sursaut de l’ONIA suscite très vite un effet d’entraînement sur l’ensemble de la filière qui se met à imiter l’usine de Toulouse. Dès la campagne 1935-1936, l’industrie française réussit en effet à solutionner le « problème de l’azote » et à répondre à la quasi-intégralité des besoins du pays, tant sur le plan militaire que sur le plan agricole, avec un taux de couverture du marché excédant 85 %. En somme, si « la politique libérale poursuivie durant les années 1920 n’avait pas permis à la France de se doter d’une industrie nationale viable, l’adoption d’un protectionnisme raisonné à partir de 1931, a permis à l’ONIA et à ses concurrents privés français de résoudre le problème en seulement cinq années ». Si le succès a fini par être au rendez-vous sur le plan économique, l’entreprise n’ayant pas démérité, ses résultats ont été en revanche beaucoup plus mitigés sur le plan social. La période du Front populaire marque certes, une réelle embellie pour le personnel de l’ONIA, notamment avec l’instauration d’une convention collective et la revalorisation des salaires et primes. Toutefois, les salariés de l’ONIA n’obtiennent rien de bien différent que les autres salariés du secteur privé. Dans le fond, le problème aigu de la précarité ouvrière n’apparait pas solutionné et plus encore, les œuvres sociales dédiée à la vie hors travail continuent de faire défaut. Ce constat d’inachèvement de la politique sociale devient d’autant plus frappant que l’inflation galopante des années 1936-1937, puis, l’escalade vers la Seconde Guerre mondiale, rendent ces améliorations sociales très éphémères.

En fin de compte, cette histoire sur les débuts de l’ONIA permet de renouer avec les enjeux nationaux et internationaux qui ont présidé à la création de cette usine, Toulouse ayant été le réceptacle de ce projet, et non l’initiatrice. Cette histoire permet aussi de montrer que l’État-entrepreneur est capable d’initiative, d’anticipation et plus largement, de soutenir la concurrence avec le secteur privé. Mais, contrairement aux idées reçues, l’État se révèle être un employeur inflexible, parfois même plus dur que le secteur privé, avec des dirigeants à sa tête qui font prévaloir les intérêts capitalistiques de l’entreprise et n’accordent qu’une importance relative aux revendications sociales portées par les représentants du personnel.

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