Les politiques destinées à favoriser le développement économique local sont très nombreuses, portées par des acteurs variés. Toutes visent à peu près la même chose : assurer un développement pérenne permettant le maintien ou la croissance des emplois. Beaucoup misent sur les activités technologiques, censées être moins sensibles aux effets de la concurrence sur les coûts de la main d’œuvre et plus porteuses d’avenir.

Certaines sont anciennes. Ainsi, quelques années avant la Révolution Française, les Etats du Languedoc ont créé une chaire d’université en chimie afin de développer une industrie locale. De fait, le chimiste recruté, Jean-Antoine Chaptal, a fondé des usines de soude, d’acide sulfurique, de sulfate de fer et de cuivre, employant plus de 1500 ouvriers. Par la suite, il y a eu d’autres politiques de rapprochement entre l’enseignement supérieur et l’industrie : Technischen Hochschulen allemandes, Instituts techniques des Facultés des sciences françaises entre 1880 et 1914… Au XXe siècle, le lien direct recherche/industrie a fait l’objet de politiques plus systématiques, souvent inspirées de dispositifs nés au Massachussetts Institute of Technology. C’est là qu’ont émergé les notions de capital risque, de transfert de technologie, de consultance technique ou de zone industrielle accueillant des entreprises issues de la recherche. Ces idées ont été transposées dans les années 1930 à l’Université de Stanford par Franck Terman, fondateur du Stanford Research Park, point de départ de la Silicon Valley. Le succès de cette dernière a suscité la création de nombreux parcs technologiques dans le monde et de dispositifs inspirés de ceux qui y avaient été mis en place.

Au départ, l’aménagement de parcs technologiques reposait sur l’idée qu’il était nécessaire de disposer de locaux pour accueillir des entreprises issues de la recherche académique locale. On a ensuite considéré qu’ils pouvaient constituer des facteurs d’attraction d’entreprises extérieures, et aussi que la concentration des entreprises dans un espace relativement restreint favoriserait les collaborations locales. Certains ont pensé qu’il fallait accompagner cette concentration de lieux publics partagés facilitant les échanges. Ainsi ont été construits des restaurants ou des cafétérias censés générer des collaborations grâce à ce que certains gestionnaires ont appelé l’« effet cafétéria ». Une variante a consisté à miser sur l’installation d’une machine à café commune dans un immeuble partagé par des entreprises. Des politiques plus volontaristes ont offert des services aux entreprises en création : locaux bon marché, conseils juridiques ou commerciaux, secrétariat commun. On a baptisé « pépinières » ou « incubateurs » ces locaux partagés et équipés.

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Depuis une quinzaine d’années, des politiques plus légères sont essayées. Parmi elles figurent les incitations à la mise en réseau par des concours du type des clusters allemands de biotechnologie ou des pôles de compétitivité français ; ou encore la création de conditions favorables à l’attraction non plus d’entreprises, mais de personnes exerçant des professions « créatives ». Dans le premier cas, les administrations locales ou nationales encouragent les entreprises et les laboratoires à faire des projets communs dans une compétition où les vainqueurs se voient attribuer un label et des financements publics. Dans le second, les autorités locales conduisent des politiques d’urbanisme destinées à aménager des quartiers susceptibles de plaire aux catégories sociales visées, développent une offre culturelle orientée vers leurs goûts, voire créent des incitations financières pour les encourager à s’installer. Dans un article récent, je me suis efforcé d’établir un bilan de ces politiques en me fondant sur mes propres recherches ainsi que sur d’autres études.

Les politiques portant sur la recherche et l’enseignement supérieur

Le recrutement de Chaptal par les Etats du Languedoc en 1781 évoqué dans l’introduction peut s’interpréter comme un effort des autorités locales pour orienter une université vers les applications industrielles. Il semble que ce type de politique ait été assez fréquent au cours de l’histoire. Mais il s’agit le plus souvent d’effets du lobbying de certains scientifiques dont les travaux sont orientés vers les applications et qui souhaitent obtenir des moyens pour leurs recherches. Pour que ce type de politique puisse s’établir, il faut que les villes soient dotées d’universités, ce qui n’est pas toujours le cas. Une autre politique consiste donc toute simplement à obtenir la création d’une université. Dans certains contextes, comme celui de la France, les villes n’ont pas les moyens, ou parfois de droit, de créer des universités. Leurs représentants s’en remettent alors à des actions de lobbying pour obtenir du gouvernement des décisions favorables (voir Mondes Sociaux : Les racines historiques du système français d’Enseignement Supérieur et de Recherche).

Disposer d’une université est toujours un avantage pour une ville car cela fixe les jeunes en âge de suivre des études universitaires et maintient ou accroît la masse de consommateurs locaux. Cela permet aussi aux entreprises locales de disposer d’une main d’œuvre qualifiée et d’échanges avec les scientifiques. Mais toutes les universités ne sont pas en situation de contribuer à l’émergence d’activités économiques d’innovation. C’est même assez rarement le cas, car cela nécessite à la fois la présence d’entreprises susceptibles de se connecter avec la recherche et des formations proposées par l’université.

Les politiques portant sur le développement industriel

Pour renforcer une industrie locale, on peut favoriser l’installation d’établissements d’entreprises extérieures ou soutenir la création d’entreprises locales. En général les gouvernements locaux essaient de combiner les deux aspects. Pour attirer les entreprises extérieures, certaines villes misent sur la création d’aménités telles que des parcs d’activité technologiques et des infrastructures censées être recherchées par les entreprises. L’idée est d’attirer les entreprises à la recherche d’un lieu pour s’implanter en aménageant l’espace. Cela rappelle un peu le célèbre culte du Cargo que les mélanésiens ont développé au contact des occidentaux et n’a guère plus d’effet (voir Mondes Sociaux : Le culte de l’attractivité).

Pour favoriser la création d’entreprises locales, les administrations publiques créent en général des services de soutien, des pépinières d’entreprises, et parfois des organismes de capital risque. Lors d’une étude sur les créations d’entreprises innovantes dans diverses villes françaises, nous avons pu vérifier que les pépinières sont effectivement utilisées par les entrepreneurs… mais c’est essentiellement pour disposer de locaux bon marché.

CC Patrick Mignard

Les politiques favorisant les relations entreprises/laboratoires

Si l’on résume les acquis des études empiriques, on peut souligner deux points.

• Les parcs d’activité ne produisent pas de « synergies » : dans les parcs installés dans de grandes agglomérations, les résultats contredisent cette idée : les réseaux sociaux locaux ne se construisent pas sur la base de cette hyperproximité, mais principalement par la participation des membres des entreprises ou des laboratoires à des activités routinières (études, travail…) qui se déploient sur un espace plus large, de l’ordre de l’agglomération. Dans les grandes agglomérations comportant des activités technologiques, les parcs se remplissent parce qu’ils correspondent à certains besoins des entreprises (accessibilité, confort de travail, image…) mais ne sont pas la source des échanges locaux entre organisations productives ou scientifiques. On n’observe pas non plus d’« effet cafétéria », qui semble relever de l’idée reçue bien plus que de la réalité. En un sens, la ville est en soi un « parc » suffisant. Par ailleurs, en incitant les salariés des entreprises à résider en périphérie, les parcs technologiques contribuent à l’étalement urbain et à la ségrégation des espaces (certaines communes proches deviennent des « ghettos de cadres »).

Crédit La revue

• Les médiateurs humains en produisent un peu : dans quelques cas, le contact a été initié par une personne dont la fonction est de favoriser ces échanges (délégué local de l’agence nationale de valorisation de la recherche, personnels des universités spécialisés dans le lien avec les entreprises, etc.). Certaines activités d’animation (groupes de travail sur les normes techniques, par exemple) débouchent également sur des collaborations. Ces actions peuvent être efficaces sur l’ensemble d’une agglomération urbaine et ne sont en rien dépendantes – sinon par choix politique pour les collectivités locales – de la présence des établissements scientifiques ou industriels dans un parc technologique.

Les politiques orientées vers l’attraction de professionnels des activités de création

Ces professionnels sont relativement peu mobiles, une majorité d’entre eux étant nés ou ayant fait les études dans la région dans laquelle ils travaillent (voir Mondes Sociaux : Le culte de l’attractivité). Ceux qui s’installent dans une ville où ils n’ont pas vécu auparavant le font le plus souvent pour des raisons liées à l’intérêt de l’emploi et au salaire. Le problème est un peu similaire à celui de l’attraction des entreprises : comme pour celles-ci, et sauf quelques rares exceptions, la mobilité géographique est trop faible pour que ce type de politique puisse être efficace.

En conclusion, les recettes du développement économique local fondé sur l’innovation technique sont souvent peu efficaces car elles misent trop sur l’aménagement matériel et le court terme. L’agglomération urbaine est le niveau de déploiement le plus « spontané » et le plus pertinent des coopérations, des réseaux, du marché du travail. Les politiques de long terme, notamment celles qui concernent l’enseignement et la recherche, sont souvent les plus efficaces, même si certaines politiques de plus court terme peuvent l’être, dans un registre plus limité. C’est le cas en particulier des actions d’animation réalisées par des médiateurs bien insérés dans les réseaux locaux de la recherche et de l’industrie, bien plus efficientes que l’aménagement de parcs industriels de béton, d’acier et de verre…